（一）当下全球治理的体制与政治改革的目标

走向世界、经略海洋需要我们切实理解我们身处的世界是一个怎样的世界，它的治理结构是怎样的。当今时代，世界各国通过广泛的经济贸易活动、互联网科技以及政治文化交流而愈发紧密地结合到一起。国家间、区域间的合作使得世界越来越趋向一个整体。从经济上看，全球的普遍联系体现在商业贸易以及资本运转的层面，即商品、服务、技术、资本在全球形成普遍的交换和运作。在政治方面，全球化体现在不同的民族国家结成联盟或者组成区域性、全球性的政治组织。在其他涉及全球性事务的方面，环境保护、文化保护等全球性的组织也发挥着其作用。

然而，仅是此种描述还无法揭示现实世界运转的机制。全球治理体制并非一个扁平化的平面，而是一个金字塔式的立体结构，这一结构背后是一极独大的帝国体制。位于金字塔最顶端的是有能力在全世界范围内直接调动武力，能够独自行动，并与他人联合行动的霸权性力量。同时，处于第一层次的还包括控制着全球的基本货币工具的民族国家，这些国家能够通过手中的货币，最大程度的参与，进而规范国际交往，并且主导如七国集团、国际货币基金组织等联合体，进一步获得对政治、经济力量的控制。

在第二个层次，相较于位于金字塔顶端的能够独立掌握政治经济权力，以及可以进一步参与到国际秩序的规范和规则制定中的主体来说，跨国公司以及一部分掌握着一定资本和话语权的民族国家也在全球化的过程中发挥着很大作用。其通过联通不同国家之间的商业贸易，发展出在世界市场中扩展的网络，包括资本、技术、商品、人口的流通网络。民族国家也通过控制和运作资本力量搭建出全球性的交往体系。

在第三个层次活动的，则是日常生活中较为常见的管理国家或地区事务的组织机构，其中包括民族国家的内部政府，一些领域内超国家的组织和非政府组织等。这些组织通常以某一具有普遍性的目标为立足点，相较于民族国家的政府组织以及传统的对民众进行代表的方式，能够更加集中于某一具体设定的目标，超越科层制的组织形式，更加灵活的保障资本的运行。

在这样的全球体制结构中，具有霸权力量的帝国居于统治地位，三个层次中的其他组织基本都服务于帝国。换言之，这一金字塔结构不是自下而上的民主机制，而是自上而下的专制机制。所有的机构并不对金字塔最底层的世界人民负责，而是对帝国及其各种力量负责。自上而下的统治对于不同层次组织的掌控力量不同，掌控的方法则是借助资本直接或间接来驾驭第三层次的各国政府和国际社会。比如说来自帝国的处于第三层次的非政府组织，它们并非最具有资本和权力调动能力的组织，但是目标明确，如同毛细血管一样，可以广泛而深入地渗透到各个国家，对于全球性事务发挥作用。

从历史来看，居于全球体制结构中统治地位的，一战之前，英国曾经扮演过这个角色，支撑起了开放的贸易体系，确保了货币的稳定。但是一战之后英国元气大伤，无力也无心再担任这个角色。美国参加一战后全面倒向孤立主义，虽然客观上有条件、有力量接替英国，但是主观上却完全没有这个意愿，于是便出现了青黄不接、领导真空的问题。这正是导致1929年到1939年严重经济危机的原因。危机从1929年华尔街股灾之后蔓延全世界，金融风暴横扫所有国家，所有国家都高筑关税壁垒，以邻为壑，最后世界贸易整体急速萎缩。从1930年到1933年三年时间里，国际贸易量缩减了40%，并最终触发了第二次世界大战。二战以后，美国强大到了没有任何国家可以挑战它的程度，而且当时世界上出现了巨大的权力真空，因此美国迎来了重新塑造世界的契机。美国重新建构了战后国际秩序，并自然而然地成为了主角，当然英国也发挥了一定的作用。战后秩序涉及很多领域，包括安全、和平维持、贸易、货币以及其他的一些领域，还包括一些专业领域，如海洋、航空、外层空间等。可以说，这一新秩序开启了人类近代史上最长的承平和繁荣时期。但从20世纪80年代、90年代以后，全球很多新的机制、体制都不是美国带头制定的了，美国反而成了一个拖后腿的角色，甚至有时还会持否决的态度，这种现象已经十分普遍。总之，所有不是美国带头推动的新生国际典则，几乎美国都予以消极对待或抵制，否则就要求给予它特殊待遇。而且新自由主义在全球的滥觞，彻底颠覆了政府、国家与市场之间的关系，大部分政府的经济与社会职能被压缩架空，现在很多政府能做的事情已经变得很少，因为它无能为力，太多的跨国企业、国际组织、国际规范都凌驾在政府之上，而政府却无力去改变，只能去适应。大部分国家都处于一种政治侏儒面对经济巨兽的境地，这个经济巨兽有的是有形的，有的是无形的，无形的就被称为市场力量，有形的比如谷歌和苹果公司。在新自由主义之下推行的全球化模式必然导致全球化利益与风险分配严重不均，因此便动摇了这一秩序在国内的社会支持基础，从而让跨国资本取得了绝对性的支配地位。很多国家的劳工和中产阶级在过去30年所享有的基本保障慢慢都逐渐被拆解掉了，而且普遍出现劳工被挤压到服务业的现象，很多制造业走向了空洞化。中产阶级也不断趋贫，即逐渐接近贫困化。

同时，过去30年国际经济秩序已经展现出适应美国相对衰落，其在全球机制中的领导角色退缩有一个渐近的过程，比如，在上世纪80年代以前，美国和欧洲合作在GATT或WTO框架中就可以主导多边贸易谈判，其他国家则只能听命于它们。后来美国和欧洲逐渐丧失了这种领导权，中国、巴西、印度相继崛起，因此WTO多边贸易谈判也随即走向停滞，难以向前推进，甚至有时还会遭受双边或区域多边协议侵蚀。这个趋势随着特朗普的上台更加明显。此刻，就迫切需要一个新的具有全球领导能力和调动能力的顶层替代者的出现。

与之应对的是中国的复兴和崛起，现在中国已经开始为国际社会提供大量补充性或替代性国际公共领导力，而且已经建构了一个全方位、多层次、立体化的全球与区域政策协调和深化合作机制，并且正试图协调所有新兴市场国家成为全球化下一个接棒者，为全球化注入新的动力。这一趋势近几年非常明晰。因此当美国逐步退位，世界正好可以借机修补自由国际秩序，改革全球治理机制，这应该是一个极好的历史机遇。

面对这样一个全球治理的现实机制，我国的政治结构设计需要从这一机制出发，认真思考全球治理的新目标，把建设一个更加公平公正的世界秩序作为我们新时期的任务和目标，凡是不利于这个目标的机制都要进行改革与调整，针对现有的全球治理机制设计我们的海外利益保护组织与机构。

从美国主导的全球化模式逐渐转轨到中国推进的全球化方案，“一带一路”就是中国推进的全球化方案的代表作。但是旧秩序不是一夕之间崩解的，新秩序也不是马上就能确立，新旧秩序还会并存很长时间，形成一个很长的过渡期。正因如此，局部的失序是在所难免的，而我们正处于这样的时刻。

（二）谁是“一带一路”与海外利益保护的排头兵

“一带一路”倡议提出已经三四年有余，这一倡议在沿线国家和相关国家的落实已经初见成效，但很多问题也已凸显出来。作为一个具有全球性意义的战略，“一带一路”倡议涉及国家多，领域广，在落实过程中需要多方力量的支持和配合。在“一带一路”倡议战略的推进过程中，需要兼顾多个不同层面，不仅包含经济领域的基础设施建设和商业贸易往来，还需要在政治制度、文化交流等层面进行兼顾。

在“一带一路”倡议战略提出之前，我国的全部重心都在国内，一心一意谋发展，聚精会神抓建设。但是，“一带一路”倡议的提出，意味着我国这艘巨轮开始全面转向，原来在国内建设这个舞台上的各种角色与职能相应的都发生了改变。我们需要问的是，谁是更为合适的“一带一路”战略倡议落地中的主导角色。

一直以来，国内政府部门积极领导和落实“一带一路”的规划和设计，在与他国政府间的政策协商与合作中发挥着重要作用。然而，一旦走出国门，政府的公权力在其他国家不再有效，相反政府的身份还会带来很多负面影响。因此，“一带一路”战略倡议落地的重要任务便不能全部交付给政府，而是在政府之外，还应有其他重要的主体。显然，企业作为“一带一路”涉及经济建设项目的主体进行活动，是构成目前“一带一路”倡议战略落实的主要力量。但是，企业毕竟是私人盈利性机构，在追求利益最大化的过程中，无法兼顾国家利益与公共利益。因此，企业也无法担当重任。

而且，作为一个具有全球性面向的倡议，“一带一路”与任何一个国内建设项目，或国际性的海外建设项目不同，其涉及的资本运作、经济建设、政策沟通以及文化交流等问题，是全球性的。如果仅仅将思路限制于国内项目的海外化，并不能满足“一带一路”对于运用资本和资源灵活性的要求，也不能为“一带一路”的落实带来竞争力。因为，单一的政府行为或者企业的商业行为，并不能够为“一带一路”提供一套整全的系统，也就无法提供从政策导向指引、商业利益保护、当地文化沟通等保障。

因此，“一带一路”倡议战略的行动主体应当是能够符合该倡议全球性的特点，兼顾经贸、制度、文化等多个方面，可以从全球体制中不同层次的组织中汲取力量的中立性机构。积极参与或建立，除政府以及企业外，处于全球体制之中的非营利性机构、各专业领域内超国家的全球行业标准与规则的执行机构、人文组织社团协会、各类型具有影响力的智库组织等，并主导和发挥我们更具广泛性的重要作用。这些组织的设立目标更加集中，利用其民间性和中介性，一方面可以有效地将社会中相关专业领域中的人才和资源聚集起来，帮助和促进“一带一路”的研究和实践更加深入；另一方面，能够更好的与“一带一路”沿线国家的民众进行直接的交流，从而落实民心相通的宗旨。

特别值得一提的是，作为此类社会性组织的重要部分，国际公益基金应当在“一带一路”倡议战略实施和推进的过程中承担先行者的角色。公益基金作为民间性的、非营利性组织，能够通过组织并资助“一带一路”相关学术、实务或公益性的项目，进一步宣传“一带一路”宗旨和理念，促进沿线国家与我国政府、企业和民众之间的交流沟通，协助“一带一路”战略倡议的推进落实，为其他“一带一路”行动主体的具体实际工作奠定良好基础。

（三）国际中心与首都

“一带一路”倡议战略不仅仅会对我国的海外贸易及国际交往产生影响，其对于国内事务的布局结构及安排也会产生影响。如果将首都放在“一带一路”的背景下进行理解，首都就不仅仅是一个国家的行政首府，而是具有三重意涵，即一是首都所在城市作为地方行政区域，二是首都作为一国的首都，三是首都作为国际大都市以及“一带一路”倡议战略的地理中心和政治经济文化中心。

从一个国家的内部政治观察，首都是作为这一国家的行政首府，具有政治中心的意义。这就使得首都与其他城市不同，不仅具有属于首都所在城市作为地方行政区域的意涵，还是整个国家的政府行政机构的所在地。同时，由于首都在整个国家中所处的核心和关键位置，在世界上的大部分国家，首都还是一国经济和文化的聚集地，吸引着大量的资本和人才。

“一带一路”战略倡议是中国参与全球治理的方案，首都便不只是国内意义上的中心，而是国际性的中心。因为在“一带一路”的背景之下，整个国家不再是全球之中一个孤立的个体，也不仅仅通过全球性、区域性的组织或者跨国公司的资本、商业运作等全球体制中二、三层次的组织，从而参与到世界秩序中。而是将自己作为世界秩序运行过程中的积极主体和领导性角色，参与到全球性的政治、经济、文化的活动中，提高我国在全球事务上的话语权和规则制定权。

由此出发观察首都的角色，改革所应当逐步建设和发展的方向，就是成为一个国际性的大都市，并且作为世界性的政治、经济、文化的核心。首都作为城市能够承担的任务并非没有上限，所以要求首都同时承担多重角色，势必会对首都的承载力造成威胁，所以有必要根据整个国家在世界新格局中的变化，对首都的核心功能作出调整，从而与国家的发展相辅相成，同时也为“一带一路”的更好发展奠定基础。首都作为整个国家形象的代表，在“一带一路”不断推进的过程中，必定成为吸引各国进行政策沟通、经济交往以及文化交流的重点和核心区域。这一层意涵的提出，也为首都的发展提供了方向，首都应当不仅作为国家的政治中心，展现我国特色的政治制度和机构设置，还应当提供良好的投资和商务环境，并且为世界各国间、民众间的交流提供空间与机会。

所以对于首都角色的认识，应当结合“一带一路”之中国家在世界秩序中角色的转变，将首都建设为国际性大都市，进一步完善相关基础设施和环境建设，并且以世界的政治、经济和文化核心为目标，明确首都核心功能，同时作为全球治理的顶层国家，除首都外还应该具有多个具有金融、文化等国际中心地位的城市，也是在此意义上，雄安新区奠定的是千年之局。

（四）政府职能的转型

同样，在“一带一路”的实施过程中，政府的职能也也应当在外向型方面作出相应的调整，从而满足国家在“一带一路”推进过程中对于国际政治、经济、文化交往的大量新的需求。在新的时代背景之下，政府应当在管理国家事务时，兼顾国内事务和对外事务，为“一带一路”提供良好的国内环境和外部环境支持。

传统上，受到社会分工和行政科层制的影响，一国政府所负责的事务主要集中在国内事务的处理，通过不同的机构，将内务划分为不同领域，并设立相应部委处理具体事务。比如我国现在的交通部、环保部、教育部等部门就是为处理国内事务而设立并运行的，而另外一些部委，比如商务部、外交部等等虽然其所涉及的事务兼具国内和海外，但是其仍然是以国内视角为解决问题的出发点。

然而，这种传统，或言典型性的政府职能，仅是作为历史上政府职能的一部分保留至今，成为主流。回溯历史上政府的职能，就可以发现，政府并不仅仅是处理国内的行政体制、经济关系或者民生问题，政府的职能中对外事务的处理也是重要组成部分。比如，在近代的英国，一直设有两个国务大臣，分管北欧和南欧各国的事务。但是，随着英国自身实力的增强和海外事务的扩展，到了18世纪后期，英国增设了第三国务大臣，主要负责海外事务，同时原有的两个国务大臣分别负责内政和外交。英国根据其本国实际情况及其在世界中所承担的角色对政府职能进行了调整，将对外事务的处理放置于与本国内务相同的高度，从而为英国在之后几个世纪的经济发展创造了条件。

在我国，“一带一路”战略倡议提出之后，政府职能将进行相应转变，将总体划分为对内事务和对外事务。基本的原则就是，对内事务和对外事务同等重要，比重相当。原有负责协调和管理国内的行政、经济财政和文化教育等相关问题的政府部门不变的情况下，大力拓展对外事务的机构。这种拓展不应只是在对外事务的机构框架内修修补补，而是从宏观上进行设计，按照“一带一路”的需求和节奏，逐步建立起我国的对外事务的部门体系。

因此，在国家和政府职能这一问题上，需要讨论的问题不仅仅是如何在一个省市范围内如何搞好经济建设，或者是国内东西部之间如何平衡教育资源等问题，而是应当同时兼顾海外事务的管理。将地区事务放置在“一带一路”战略倡议的整体布局之中，思考如何在同其他国家和地区的交往之中实现行政治理经验的交流、如何进行高质量的经济贸易，以及如何与“一带一路”沿线国家进行人文交流。如此，才能够使得政府能在国家在世界秩序中承担的角色转变之后，更好支撑“一带一路”战略倡议的推进，支撑国家的发展。

 

本文摘自《人文海洋》 新华出版社2018，闫立金、张龑等著

（一）当下全球治理的体制与政治改革的目标

走向世界、经略海洋需要我们切实理解我们身处的世界是一个怎样的世界，它的治理结构是怎样的。当今时代，世界各国通过广泛的经济贸易活动、互联网科技以及政治文化交流而愈发紧密地结合到一起。国家间、区域间的合作使得世界越来越趋向一个整体。从经济上看，全球的普遍联系体现在商业贸易以及资本运转的层面，即商品、服务、技术、资本在全球形成普遍的交换和运作。在政治方面，全球化体现在不同的民族国家结成联盟或者组成区域性、全球性的政治组织。在其他涉及全球性事务的方面，环境保护、文化保护等全球性的组织也发挥着其作用。

然而，仅是此种描述还无法揭示现实世界运转的机制。全球治理体制并非一个扁平化的平面，而是一个金字塔式的立体结构，这一结构背后是一极独大的帝国体制。位于金字塔最顶端的是有能力在全世界范围内直接调动武力，能够独自行动，并与他人联合行动的霸权性力量。同时，处于第一层次的还包括控制着全球的基本货币工具的民族国家，这些国家能够通过手中的货币，最大程度的参与，进而规范国际交往，并且主导如七国集团、国际货币基金组织等联合体，进一步获得对政治、经济力量的控制。

在第二个层次，相较于位于金字塔顶端的能够独立掌握政治经济权力，以及可以进一步参与到国际秩序的规范和规则制定中的主体来说，跨国公司以及一部分掌握着一定资本和话语权的民族国家也在全球化的过程中发挥着很大作用。其通过联通不同国家之间的商业贸易，发展出在世界市场中扩展的网络，包括资本、技术、商品、人口的流通网络。民族国家也通过控制和运作资本力量搭建出全球性的交往体系。

在第三个层次活动的，则是日常生活中较为常见的管理国家或地区事务的组织机构，其中包括民族国家的内部政府，一些领域内超国家的组织和非政府组织等。这些组织通常以某一具有普遍性的目标为立足点，相较于民族国家的政府组织以及传统的对民众进行代表的方式，能够更加集中于某一具体设定的目标，超越科层制的组织形式，更加灵活的保障资本的运行。

在这样的全球体制结构中，具有霸权力量的帝国居于统治地位，三个层次中的其他组织基本都服务于帝国。换言之，这一金字塔结构不是自下而上的民主机制，而是自上而下的专制机制。所有的机构并不对金字塔最底层的世界人民负责，而是对帝国及其各种力量负责。自上而下的统治对于不同层次组织的掌控力量不同，掌控的方法则是借助资本直接或间接来驾驭第三层次的各国政府和国际社会。比如说来自帝国的处于第三层次的非政府组织，它们并非最具有资本和权力调动能力的组织，但是目标明确，如同毛细血管一样，可以广泛而深入地渗透到各个国家，对于全球性事务发挥作用。

从历史来看，居于全球体制结构中统治地位的，一战之前，英国曾经扮演过这个角色，支撑起了开放的贸易体系，确保了货币的稳定。但是一战之后英国元气大伤，无力也无心再担任这个角色。美国参加一战后全面倒向孤立主义，虽然客观上有条件、有力量接替英国，但是主观上却完全没有这个意愿，于是便出现了青黄不接、领导真空的问题。这正是导致1929年到1939年严重经济危机的原因。危机从1929年华尔街股灾之后蔓延全世界，金融风暴横扫所有国家，所有国家都高筑关税壁垒，以邻为壑，最后世界贸易整体急速萎缩。从1930年到1933年三年时间里，国际贸易量缩减了40%，并最终触发了第二次世界大战。二战以后，美国强大到了没有任何国家可以挑战它的程度，而且当时世界上出现了巨大的权力真空，因此美国迎来了重新塑造世界的契机。美国重新建构了战后国际秩序，并自然而然地成为了主角，当然英国也发挥了一定的作用。战后秩序涉及很多领域，包括安全、和平维持、贸易、货币以及其他的一些领域，还包括一些专业领域，如海洋、航空、外层空间等。可以说，这一新秩序开启了人类近代史上最长的承平和繁荣时期。但从20世纪80年代、90年代以后，全球很多新的机制、体制都不是美国带头制定的了，美国反而成了一个拖后腿的角色，甚至有时还会持否决的态度，这种现象已经十分普遍。总之，所有不是美国带头推动的新生国际典则，几乎美国都予以消极对待或抵制，否则就要求给予它特殊待遇。而且新自由主义在全球的滥觞，彻底颠覆了政府、国家与市场之间的关系，大部分政府的经济与社会职能被压缩架空，现在很多政府能做的事情已经变得很少，因为它无能为力，太多的跨国企业、国际组织、国际规范都凌驾在政府之上，而政府却无力去改变，只能去适应。大部分国家都处于一种政治侏儒面对经济巨兽的境地，这个经济巨兽有的是有形的，有的是无形的，无形的就被称为市场力量，有形的比如谷歌和苹果公司。在新自由主义之下推行的全球化模式必然导致全球化利益与风险分配严重不均，因此便动摇了这一秩序在国内的社会支持基础，从而让跨国资本取得了绝对性的支配地位。很多国家的劳工和中产阶级在过去30年所享有的基本保障慢慢都逐渐被拆解掉了，而且普遍出现劳工被挤压到服务业的现象，很多制造业走向了空洞化。中产阶级也不断趋贫，即逐渐接近贫困化。

同时，过去30年国际经济秩序已经展现出适应美国相对衰落，其在全球机制中的领导角色退缩有一个渐近的过程，比如，在上世纪80年代以前，美国和欧洲合作在GATT或WTO框架中就可以主导多边贸易谈判，其他国家则只能听命于它们。后来美国和欧洲逐渐丧失了这种领导权，中国、巴西、印度相继崛起，因此WTO多边贸易谈判也随即走向停滞，难以向前推进，甚至有时还会遭受双边或区域多边协议侵蚀。这个趋势随着特朗普的上台更加明显。此刻，就迫切需要一个新的具有全球领导能力和调动能力的顶层替代者的出现。

与之应对的是中国的复兴和崛起，现在中国已经开始为国际社会提供大量补充性或替代性国际公共领导力，而且已经建构了一个全方位、多层次、立体化的全球与区域政策协调和深化合作机制，并且正试图协调所有新兴市场国家成为全球化下一个接棒者，为全球化注入新的动力。这一趋势近几年非常明晰。因此当美国逐步退位，世界正好可以借机修补自由国际秩序，改革全球治理机制，这应该是一个极好的历史机遇。

面对这样一个全球治理的现实机制，我国的政治结构设计需要从这一机制出发，认真思考全球治理的新目标，把建设一个更加公平公正的世界秩序作为我们新时期的任务和目标，凡是不利于这个目标的机制都要进行改革与调整，针对现有的全球治理机制设计我们的海外利益保护组织与机构。

从美国主导的全球化模式逐渐转轨到中国推进的全球化方案，“一带一路”就是中国推进的全球化方案的代表作。但是旧秩序不是一夕之间崩解的，新秩序也不是马上就能确立，新旧秩序还会并存很长时间，形成一个很长的过渡期。正因如此，局部的失序是在所难免的，而我们正处于这样的时刻。

（二）谁是“一带一路”与海外利益保护的排头兵

“一带一路”倡议提出已经三四年有余，这一倡议在沿线国家和相关国家的落实已经初见成效，但很多问题也已凸显出来。作为一个具有全球性意义的战略，“一带一路”倡议涉及国家多，领域广，在落实过程中需要多方力量的支持和配合。在“一带一路”倡议战略的推进过程中，需要兼顾多个不同层面，不仅包含经济领域的基础设施建设和商业贸易往来，还需要在政治制度、文化交流等层面进行兼顾。

在“一带一路”倡议战略提出之前，我国的全部重心都在国内，一心一意谋发展，聚精会神抓建设。但是，“一带一路”倡议的提出，意味着我国这艘巨轮开始全面转向，原来在国内建设这个舞台上的各种角色与职能相应的都发生了改变。我们需要问的是，谁是更为合适的“一带一路”战略倡议落地中的主导角色。

一直以来，国内政府部门积极领导和落实“一带一路”的规划和设计，在与他国政府间的政策协商与合作中发挥着重要作用。然而，一旦走出国门，政府的公权力在其他国家不再有效，相反政府的身份还会带来很多负面影响。因此，“一带一路”战略倡议落地的重要任务便不能全部交付给政府，而是在政府之外，还应有其他重要的主体。显然，企业作为“一带一路”涉及经济建设项目的主体进行活动，是构成目前“一带一路”倡议战略落实的主要力量。但是，企业毕竟是私人盈利性机构，在追求利益最大化的过程中，无法兼顾国家利益与公共利益。因此，企业也无法担当重任。

而且，作为一个具有全球性面向的倡议，“一带一路”与任何一个国内建设项目，或国际性的海外建设项目不同，其涉及的资本运作、经济建设、政策沟通以及文化交流等问题，是全球性的。如果仅仅将思路限制于国内项目的海外化，并不能满足“一带一路”对于运用资本和资源灵活性的要求，也不能为“一带一路”的落实带来竞争力。因为，单一的政府行为或者企业的商业行为，并不能够为“一带一路”提供一套整全的系统，也就无法提供从政策导向指引、商业利益保护、当地文化沟通等保障。

因此，“一带一路”倡议战略的行动主体应当是能够符合该倡议全球性的特点，兼顾经贸、制度、文化等多个方面，可以从全球体制中不同层次的组织中汲取力量的中立性机构。积极参与或建立，除政府以及企业外，处于全球体制之中的非营利性机构、各专业领域内超国家的全球行业标准与规则的执行机构、人文组织社团协会、各类型具有影响力的智库组织等，并主导和发挥我们更具广泛性的重要作用。这些组织的设立目标更加集中，利用其民间性和中介性，一方面可以有效地将社会中相关专业领域中的人才和资源聚集起来，帮助和促进“一带一路”的研究和实践更加深入；另一方面，能够更好的与“一带一路”沿线国家的民众进行直接的交流，从而落实民心相通的宗旨。

特别值得一提的是，作为此类社会性组织的重要部分，国际公益基金应当在“一带一路”倡议战略实施和推进的过程中承担先行者的角色。公益基金作为民间性的、非营利性组织，能够通过组织并资助“一带一路”相关学术、实务或公益性的项目，进一步宣传“一带一路”宗旨和理念，促进沿线国家与我国政府、企业和民众之间的交流沟通，协助“一带一路”战略倡议的推进落实，为其他“一带一路”行动主体的具体实际工作奠定良好基础。

（三）国际中心与首都

“一带一路”倡议战略不仅仅会对我国的海外贸易及国际交往产生影响，其对于国内事务的布局结构及安排也会产生影响。如果将首都放在“一带一路”的背景下进行理解，首都就不仅仅是一个国家的行政首府，而是具有三重意涵，即一是首都所在城市作为地方行政区域，二是首都作为一国的首都，三是首都作为国际大都市以及“一带一路”倡议战略的地理中心和政治经济文化中心。

从一个国家的内部政治观察，首都是作为这一国家的行政首府，具有政治中心的意义。这就使得首都与其他城市不同，不仅具有属于首都所在城市作为地方行政区域的意涵，还是整个国家的政府行政机构的所在地。同时，由于首都在整个国家中所处的核心和关键位置，在世界上的大部分国家，首都还是一国经济和文化的聚集地，吸引着大量的资本和人才。

“一带一路”战略倡议是中国参与全球治理的方案，首都便不只是国内意义上的中心，而是国际性的中心。因为在“一带一路”的背景之下，整个国家不再是全球之中一个孤立的个体，也不仅仅通过全球性、区域性的组织或者跨国公司的资本、商业运作等全球体制中二、三层次的组织，从而参与到世界秩序中。而是将自己作为世界秩序运行过程中的积极主体和领导性角色，参与到全球性的政治、经济、文化的活动中，提高我国在全球事务上的话语权和规则制定权。

由此出发观察首都的角色，改革所应当逐步建设和发展的方向，就是成为一个国际性的大都市，并且作为世界性的政治、经济、文化的核心。首都作为城市能够承担的任务并非没有上限，所以要求首都同时承担多重角色，势必会对首都的承载力造成威胁，所以有必要根据整个国家在世界新格局中的变化，对首都的核心功能作出调整，从而与国家的发展相辅相成，同时也为“一带一路”的更好发展奠定基础。首都作为整个国家形象的代表，在“一带一路”不断推进的过程中，必定成为吸引各国进行政策沟通、经济交往以及文化交流的重点和核心区域。这一层意涵的提出，也为首都的发展提供了方向，首都应当不仅作为国家的政治中心，展现我国特色的政治制度和机构设置，还应当提供良好的投资和商务环境，并且为世界各国间、民众间的交流提供空间与机会。

所以对于首都角色的认识，应当结合“一带一路”之中国家在世界秩序中角色的转变，将首都建设为国际性大都市，进一步完善相关基础设施和环境建设，并且以世界的政治、经济和文化核心为目标，明确首都核心功能，同时作为全球治理的顶层国家，除首都外还应该具有多个具有金融、文化等国际中心地位的城市，也是在此意义上，雄安新区奠定的是千年之局。

（四）政府职能的转型

同样，在“一带一路”的实施过程中，政府的职能也也应当在外向型方面作出相应的调整，从而满足国家在“一带一路”推进过程中对于国际政治、经济、文化交往的大量新的需求。在新的时代背景之下，政府应当在管理国家事务时，兼顾国内事务和对外事务，为“一带一路”提供良好的国内环境和外部环境支持。

传统上，受到社会分工和行政科层制的影响，一国政府所负责的事务主要集中在国内事务的处理，通过不同的机构，将内务划分为不同领域，并设立相应部委处理具体事务。比如我国现在的交通部、环保部、教育部等部门就是为处理国内事务而设立并运行的，而另外一些部委，比如商务部、外交部等等虽然其所涉及的事务兼具国内和海外，但是其仍然是以国内视角为解决问题的出发点。

然而，这种传统，或言典型性的政府职能，仅是作为历史上政府职能的一部分保留至今，成为主流。回溯历史上政府的职能，就可以发现，政府并不仅仅是处理国内的行政体制、经济关系或者民生问题，政府的职能中对外事务的处理也是重要组成部分。比如，在近代的英国，一直设有两个国务大臣，分管北欧和南欧各国的事务。但是，随着英国自身实力的增强和海外事务的扩展，到了18世纪后期，英国增设了第三国务大臣，主要负责海外事务，同时原有的两个国务大臣分别负责内政和外交。英国根据其本国实际情况及其在世界中所承担的角色对政府职能进行了调整，将对外事务的处理放置于与本国内务相同的高度，从而为英国在之后几个世纪的经济发展创造了条件。

在我国，“一带一路”战略倡议提出之后，政府职能将进行相应转变，将总体划分为对内事务和对外事务。基本的原则就是，对内事务和对外事务同等重要，比重相当。原有负责协调和管理国内的行政、经济财政和文化教育等相关问题的政府部门不变的情况下，大力拓展对外事务的机构。这种拓展不应只是在对外事务的机构框架内修修补补，而是从宏观上进行设计，按照“一带一路”的需求和节奏，逐步建立起我国的对外事务的部门体系。

因此，在国家和政府职能这一问题上，需要讨论的问题不仅仅是如何在一个省市范围内如何搞好经济建设，或者是国内东西部之间如何平衡教育资源等问题，而是应当同时兼顾海外事务的管理。将地区事务放置在“一带一路”战略倡议的整体布局之中，思考如何在同其他国家和地区的交往之中实现行政治理经验的交流、如何进行高质量的经济贸易，以及如何与“一带一路”沿线国家进行人文交流。如此，才能够使得政府能在国家在世界秩序中承担的角色转变之后，更好支撑“一带一路”战略倡议的推进，支撑国家的发展。